http://e-info.org.tw/node/42579
行政院版《農村再生條例》草案之我見
作者：謝志誠（台灣大學生物產業機電工程學系教授）
分區變更，一國兩制？
依據「區域計畫法」第15條規定，區域計畫公告實施後，不屬「區域計畫法」第11條之非
都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市
土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序
亦同。
「農村社區」指非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域
（「農村再生條例」第3條第1項第1款），故納入「農村社區」區域內之土地，其使用編
定、管制與變更究竟要依「區域計畫法」之規定，循內政部訂定之「非都市土地使用管制
規則」辦理，或依「農村再生條例」第24條第3項之規定，再來一個「由中央主管機關（
農業委員會）定之」。
整頓景觀，如此侵權？
「農村再生條例」第31條規定，直轄市或縣（市）主管機關對農村社區內有妨礙整體景觀
、衛生或土地利用之窳陋地區，得通知該土地所有權人或建築物所有權人，限期依已核定
之農村再生計畫改善；屆期未改善者，直轄市或縣（市）主管機關得逕為實施環境綠美化
、建築物之維護或修繕。
直轄市或縣（市）主管機關逕為實施環境綠美化、建築物之維護或修繕所需費用，得由土
地所有權人或建築物所有權人負擔。基於憲法對於人民財產權之保障，若僅依直轄市或縣
（市）主管機關之認定，即以「實施環境綠美化、建築物之維護或修繕」之名，直接強制
進入私有財產權範圍，進而要求負擔所需之費用，恐將引發層出不窮之訴訟；再者，據以
實施環境綠美化、建築物之維護或修繕之「農村再生計畫」其法律位階為何？社區範圍內
之土地所有權人或建築物所有權人認同如何？恐有疑慮！
若「農村再生計畫」之位階及據以實施之事項可達到直接強制進入私有財產權範圍之層級
，則「農村再生計畫」之申請核定程序、公開閱覽時間與地點、異議處理、審核程序、實
施方法、管理與維護、監督方式、補助基準及其他應遵行事項之辦法，應提升以法律定之
，不宜「循例」由中央主管機關定之（第10條第2 項）。
多元管道，虛張聲勢？
「農村再生條例」第25條稱為配合農村社區整體發展，需將既有鄉村區建築用地範圍擴大
者，可依第2項第1款規定採「區段徵收」、「土地重劃」或「協議價購」等三種方式辦理
。按「區段徵收」、「土地重劃」或「協議價購」為眾所周知可用以實施擴大鄉村區建築
用地範圍之手段，有「土地徵收條例及施行細則」及「農村社區土地重劃條例及施行細則
」可供依循。
除非「實施擴大鄉村區建築用地範圍」非屬「土地徵收條例」第4條第1項第5款「農村社
區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者」之範疇，非
得透過「農村再生條例」第25條第2項明定以「區段徵收」辦理鄉村區建築用地範圍之擴
大，才能符合「土地徵收條例」第4條第1項第6 款「其他依法得為區段徵收者」。否則，
「農村再生條例」於第25條第2項宣示可採多元管道辦理既有鄉村區建築用地範圍之擴大
，應可認定為虛張聲勢之作為。
依據「土地徵收條例」第4條第3項規定，農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要
或配合農業發展之規劃實施更新，需用土地人（直轄市或縣（市）政府）得會同有關機關
研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關（農業委員會）核准之興辦事業計畫書，
報經中央主管機關（內政部）核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使
用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。
依「農村再生條例」第7條有關「農村再生基金」之用途，徵收土地或土地改良物應發給
之補償費非屬「農村再生基金」之用途範圍，故徵收土地或土地改良物應發給之補償費勢
必由需用土地人（直轄市或縣（市）政府）自行編列預算辦理。
以地方政府之財政收支與負債情況，「農村再生條例」如此宣示意義何在？恐得看直轄市
或縣（市）政府之認知。
農地建地，淪為洗地？
「農村再生條例」第25條稱為配合農村社區整體發展，需將既有鄉村區建築用地範圍擴大
者，可依第2項第2款規定採「由所有權人配合計畫內容捐贈二分之一土地作為公共設施使
用，交換取得其餘二分之一土地作為建築用地」方式辦理，「土地交換之辦理程序、交換
基準、規模、審核條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」（第25條
第3項）。
按土地交換得將提出交換申請之私有土地經變更為公共設施用地，且範圍內有可供交換之
公有非公用之土地，並經變更為建築用地作為交換之標的。土地交換標的依其所管分為國
有、直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有，其取得、保管、使用、收益及處分分別受
「國有財產法」及「縣（市）有財產管理自治條例」規定辦理，恐非農業主管機關所能逾
越。
若無現成可供交換之土地，不就得回頭採用「土地重劃」或「區段徵收」等方式辦理？若
採「土地重劃」或「區段徵收」方式，何不依循既有法令機制處理？
行政院農業委員會以非「土地重劃」或「區段徵收」相關法令主管機關之身份，於「農村
再生條例」規定「由所有權人配合計畫內容捐贈二分之一土地作為公共設施使用，交換取
得其餘二分之一土地作為建築用地」，恐有預設立場並以上位指導自居之疑？讓「捐贈一
分非建地換回0.5分建築用地」之規定，淪為「洗地」之管道。
由下而上，由上而下？
「農村社區土地重劃條例」第7條規定：「農村社區內私有土地符合第五條各款情形之一
者，經土地所有權人過半數，而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，得
由土地所有權人申請該管直轄市或縣（市）主管機關核准後，優先辦理農村社區土地重劃
。」
又「都市更新條例」第10條規定：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有
權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦
公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自
行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。
」
另「平均地權條例」亦訂有「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」提供土地所有權人自
行辦理市地重劃之管道。
反觀「農村再生條例」僅是在「農村再生計畫」之擬訂採「由下而上」之精神，對於攸關
權益之部分，卻是「直轄市或縣（市）主管機關……為實施生產與生活環境之整體規劃及
建設，得選定範圍實施整合型農地整備」（第26條第1項）。
「農村再生條例」企圖越俎代庖取代「農村社區土地重劃條例」，卻缺乏「農村社區土地
重劃條例」「由下而上」（土地所有權人申請辦理農村社區土地重劃）之精神。
嚴以待人，寬以律己？
「農村再生條例」第9條關於「由下而上」之農村再生計畫擬訂，規定：「農村社區內之
在地組織及團體應予整合，……依據社區居民需求，以農村社區為計畫範圍，共同擬訂農
村再生計畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。前項農村再生計畫核定前，對前項社區
組織代表有異議或同一農村社區範圍提出二個以上農村再生計畫，直轄市、縣（市）主管
機關應不予核定，並退還重新整合。」
但第26條關於「由上而下」之實施整合型農地整備範圍選定，規定「直轄市或縣（市）主
管機關……為實施生產與生活環境之整體規劃及建設，得選定範圍實施整合型農地整備…
…。前項範圍之選定，應經範圍內私有土地所有權人超過3/5，且其所有土地面積超過範
圍內私有土地總面積2/3之同意；範圍內之公有土地，應一律參加。」顯然這是「超嚴格
」對待社區，卻相對寬鬆要求直轄市、縣（市）主管機關。
便宜行事，方便之門？「由中央主管機關定之」知多少？
依據「中央法規標準法」第五條規定：「左列事項應以法律定之：一、……二、關於人民
之權利、義務者。三、……四、其他重要事項之應以法律定之者。」又，同法第六條規定
：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」
惟「農村再生條例」中擬依其法定職權或授權訂定之命令除施行細則之訂定外，計有第10
、13、18、23、24、25、26、30、33條等九條。部分事項如「個別宅院整建補助之申請資
格」、「自辦共有土地或祭祀公業土地之利用規劃或整建之獎勵基準、方式」等以命令訂
之，尚可接受；然部分事關人民權利、義務頗巨者，如「整合型農地整備之範圍選定條件
」、「土地分配」、「工程負擔」、「異議處理」、「計畫審議」等，應依據「中央法規
標準法」第5、6條規定，以法律定之。
參照「農村社區土地重劃條例」之以法律專章明定「重劃負擔及工程」、「土地分配及異
議處理」及「權利清理及地籍整理」。「農村再生條例」對人民權利與義務之重視程度不
僅明顯遜色，更有便宜行事，大開方便之門之嫌。
我的建議
一、將「農村再生條例」第三章「農村土地活化」移除，有關農村社區土地之整備應回歸
農村社區土地主管機關「農村社區土地重劃條例」辦理，否則亦應整合成一套系統，避免
出現一國兩制，法令相互扞格。
二、「農村再生條例」推動單位之推銷方式應該更細緻，過度援用大財團「建設地方、繁
榮地方、增加就業機會、拉攏地方頭人」之手法，只會造成社區之分裂，社會之對立，扭
曲「農村再生條例」之立法意旨，無助於社會之和諧。
三、直轄市、縣（市）政府設置「農村再生中心」，其任務如下：
1.
辦理農村社區再生培訓、演講、座談會及研討會等有關活動。
2.
出版農村社區再生相關書籍及紀錄影帶，傳承與宣傳農村社區再生之理念。
3.
辦理國內外社區經驗交流研習，促進社區結盟，建立社區互助體系。
4.
建立農村社區再生操作、企劃與經營人才、講師及教材資料庫。
5.
提供農村社區再生相關之專業諮詢或專家派遣。
6.
成立輔導小組，輔導、協助社區健全、發展社區組織，並協調社區間之爭議。
7.
整合農村社區再生相關之資源，並提供資源轉介與媒合。
8.
研擬與彙整直轄市、縣（市）農村社區再生相關之計畫。
9.
辦理農村社區再生相關之調查與研究。
10.
辦理農村社區再生相關之事項。
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行政院版《農村再生條例》草案之我見
作者：謝志誠（台灣大學生物產業機電工程學系教授）
分區變更，一國兩制？
依據「區域計畫法」第15條規定，區域計畫公告實施後，不屬「區域計畫法」第11條之非
都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市
土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序
亦同。
「農村社區」指非都市土地既有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域
（「農村再生條例」第3條第1項第1款），故納入「農村社區」區域內之土地，其使用編
定、管制與變更究竟要依「區域計畫法」之規定，循內政部訂定之「非都市土地使用管制
規則」辦理，或依「農村再生條例」第24條第3項之規定，再來一個「由中央主管機關（
農業委員會）定之」。
整頓景觀，如此侵權？
「農村再生條例」第31條規定，直轄市或縣（市）主管機關對農村社區內有妨礙整體景觀
、衛生或土地利用之窳陋地區，得通知該土地所有權人或建築物所有權人，限期依已核定
之農村再生計畫改善；屆期未改善者，直轄市或縣（市）主管機關得逕為實施環境綠美化
、建築物之維護或修繕。
直轄市或縣（市）主管機關逕為實施環境綠美化、建築物之維護或修繕所需費用，得由土
地所有權人或建築物所有權人負擔。基於憲法對於人民財產權之保障，若僅依直轄市或縣
（市）主管機關之認定，即以「實施環境綠美化、建築物之維護或修繕」之名，直接強制
進入私有財產權範圍，進而要求負擔所需之費用，恐將引發層出不窮之訴訟；再者，據以
實施環境綠美化、建築物之維護或修繕之「農村再生計畫」其法律位階為何？社區範圍內
之土地所有權人或建築物所有權人認同如何？恐有疑慮！
若「農村再生計畫」之位階及據以實施之事項可達到直接強制進入私有財產權範圍之層級
，則「農村再生計畫」之申請核定程序、公開閱覽時間與地點、異議處理、審核程序、實
施方法、管理與維護、監督方式、補助基準及其他應遵行事項之辦法，應提升以法律定之
，不宜「循例」由中央主管機關定之（第10條第2 項）。
多元管道，虛張聲勢？
「農村再生條例」第25條稱為配合農村社區整體發展，需將既有鄉村區建築用地範圍擴大
者，可依第2項第1款規定採「區段徵收」、「土地重劃」或「協議價購」等三種方式辦理
。按「區段徵收」、「土地重劃」或「協議價購」為眾所周知可用以實施擴大鄉村區建築
用地範圍之手段，有「土地徵收條例及施行細則」及「農村社區土地重劃條例及施行細則
」可供依循。
除非「實施擴大鄉村區建築用地範圍」非屬「土地徵收條例」第4條第1項第5款「農村社
區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者」之範疇，非
得透過「農村再生條例」第25條第2項明定以「區段徵收」辦理鄉村區建築用地範圍之擴
大，才能符合「土地徵收條例」第4條第1項第6 款「其他依法得為區段徵收者」。否則，
「農村再生條例」於第25條第2項宣示可採多元管道辦理既有鄉村區建築用地範圍之擴大
，應可認定為虛張聲勢之作為。
依據「土地徵收條例」第4條第3項規定，農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要
或配合農業發展之規劃實施更新，需用土地人（直轄市或縣（市）政府）得會同有關機關
研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關（農業委員會）核准之興辦事業計畫書，
報經中央主管機關（內政部）核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使
用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。
依「農村再生條例」第7條有關「農村再生基金」之用途，徵收土地或土地改良物應發給
之補償費非屬「農村再生基金」之用途範圍，故徵收土地或土地改良物應發給之補償費勢
必由需用土地人（直轄市或縣（市）政府）自行編列預算辦理。
以地方政府之財政收支與負債情況，「農村再生條例」如此宣示意義何在？恐得看直轄市
或縣（市）政府之認知。
農地建地，淪為洗地？
「農村再生條例」第25條稱為配合農村社區整體發展，需將既有鄉村區建築用地範圍擴大
者，可依第2項第2款規定採「由所有權人配合計畫內容捐贈二分之一土地作為公共設施使
用，交換取得其餘二分之一土地作為建築用地」方式辦理，「土地交換之辦理程序、交換
基準、規模、審核條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」（第25條
第3項）。
按土地交換得將提出交換申請之私有土地經變更為公共設施用地，且範圍內有可供交換之
公有非公用之土地，並經變更為建築用地作為交換之標的。土地交換標的依其所管分為國
有、直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有，其取得、保管、使用、收益及處分分別受
「國有財產法」及「縣（市）有財產管理自治條例」規定辦理，恐非農業主管機關所能逾
越。
若無現成可供交換之土地，不就得回頭採用「土地重劃」或「區段徵收」等方式辦理？若
採「土地重劃」或「區段徵收」方式，何不依循既有法令機制處理？
行政院農業委員會以非「土地重劃」或「區段徵收」相關法令主管機關之身份，於「農村
再生條例」規定「由所有權人配合計畫內容捐贈二分之一土地作為公共設施使用，交換取
得其餘二分之一土地作為建築用地」，恐有預設立場並以上位指導自居之疑？讓「捐贈一
分非建地換回0.5分建築用地」之規定，淪為「洗地」之管道。
由下而上，由上而下？
「農村社區土地重劃條例」第7條規定：「農村社區內私有土地符合第五條各款情形之一
者，經土地所有權人過半數，而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，得
由土地所有權人申請該管直轄市或縣（市）主管機關核准後，優先辦理農村社區土地重劃
。」
又「都市更新條例」第10條規定：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有
權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦
公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自
行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。
」
另「平均地權條例」亦訂有「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」提供土地所有權人自
行辦理市地重劃之管道。
反觀「農村再生條例」僅是在「農村再生計畫」之擬訂採「由下而上」之精神，對於攸關
權益之部分，卻是「直轄市或縣（市）主管機關……為實施生產與生活環境之整體規劃及
建設，得選定範圍實施整合型農地整備」（第26條第1項）。
「農村再生條例」企圖越俎代庖取代「農村社區土地重劃條例」，卻缺乏「農村社區土地
重劃條例」「由下而上」（土地所有權人申請辦理農村社區土地重劃）之精神。
嚴以待人，寬以律己？
「農村再生條例」第9條關於「由下而上」之農村再生計畫擬訂，規定：「農村社區內之
在地組織及團體應予整合，……依據社區居民需求，以農村社區為計畫範圍，共同擬訂農
村再生計畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。前項農村再生計畫核定前，對前項社區
組織代表有異議或同一農村社區範圍提出二個以上農村再生計畫，直轄市、縣（市）主管
機關應不予核定，並退還重新整合。」
但第26條關於「由上而下」之實施整合型農地整備範圍選定，規定「直轄市或縣（市）主
管機關……為實施生產與生活環境之整體規劃及建設，得選定範圍實施整合型農地整備…
…。前項範圍之選定，應經範圍內私有土地所有權人超過3/5，且其所有土地面積超過範
圍內私有土地總面積2/3之同意；範圍內之公有土地，應一律參加。」顯然這是「超嚴格
」對待社區，卻相對寬鬆要求直轄市、縣（市）主管機關。
便宜行事，方便之門？「由中央主管機關定之」知多少？
依據「中央法規標準法」第五條規定：「左列事項應以法律定之：一、……二、關於人民
之權利、義務者。三、……四、其他重要事項之應以法律定之者。」又，同法第六條規定
：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」
惟「農村再生條例」中擬依其法定職權或授權訂定之命令除施行細則之訂定外，計有第10
、13、18、23、24、25、26、30、33條等九條。部分事項如「個別宅院整建補助之申請資
格」、「自辦共有土地或祭祀公業土地之利用規劃或整建之獎勵基準、方式」等以命令訂
之，尚可接受；然部分事關人民權利、義務頗巨者，如「整合型農地整備之範圍選定條件
」、「土地分配」、「工程負擔」、「異議處理」、「計畫審議」等，應依據「中央法規
標準法」第5、6條規定，以法律定之。
參照「農村社區土地重劃條例」之以法律專章明定「重劃負擔及工程」、「土地分配及異
議處理」及「權利清理及地籍整理」。「農村再生條例」對人民權利與義務之重視程度不
僅明顯遜色，更有便宜行事，大開方便之門之嫌。
我的建議
一、將「農村再生條例」第三章「農村土地活化」移除，有關農村社區土地之整備應回歸
農村社區土地主管機關「農村社區土地重劃條例」辦理，否則亦應整合成一套系統，避免
出現一國兩制，法令相互扞格。
二、「農村再生條例」推動單位之推銷方式應該更細緻，過度援用大財團「建設地方、繁
榮地方、增加就業機會、拉攏地方頭人」之手法，只會造成社區之分裂，社會之對立，扭
曲「農村再生條例」之立法意旨，無助於社會之和諧。
三、直轄市、縣（市）政府設置「農村再生中心」，其任務如下：
1.
辦理農村社區再生培訓、演講、座談會及研討會等有關活動。
2.
出版農村社區再生相關書籍及紀錄影帶，傳承與宣傳農村社區再生之理念。
3.
辦理國內外社區經驗交流研習，促進社區結盟，建立社區互助體系。
4.
建立農村社區再生操作、企劃與經營人才、講師及教材資料庫。
5.
提供農村社區再生相關之專業諮詢或專家派遣。
6.
成立輔導小組，輔導、協助社區健全、發展社區組織，並協調社區間之爭議。
7.
整合農村社區再生相關之資源，並提供資源轉介與媒合。
8.
研擬與彙整直轄市、縣（市）農村社區再生相關之計畫。
9.
辦理農村社區再生相關之調查與研究。
10.
辦理農村社區再生相關之事項。
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